「禁止」到「致敬」:台灣水域治理思維的轉型矛盾

撰稿人:趙政諺
審稿人:林志泉

台灣對海洋事務的管理態度更迭,可以窺見政治色彩的慢慢淡出,以及環境保育價值的漸漸崛起。由於國共對峙的緣故,在解嚴以前的海洋以及海岸,均屬於國防重地而受到政府的嚴格管制。隨著解嚴過去,政府仍擺脫不了以「大陸思維」觀看海洋的心態,依舊以陸地思維主導著海洋、海岸的發展,加上傳統文化「忌海」的價值觀影響著海洋教育的落實。台灣雖為海島,政府的政策與民間的對策相交賊下,海洋成為了故步自封的邊界,限制了台灣人民的視野與活動。

圖/南澳神秘沙灘上的公告,來源:蘋果新聞網。

海洋作為政策擬定的標的、民間信仰價值的乘載物,其定位看似永無翻身之日,卻隨著政府主導海洋事務的機構(警備總部,後期改名為海岸巡防司令部)改組為二級機關—海洋委員會後,海洋事務管理開啟了一道新的大門,指引著政府、社會走入新的海洋思維。與海洋有著相同命運的台灣山林,自政府於2019年推行「向山致敬」政策,將台灣山林的管制循著政策綱要的建議(盤點山林資源、整備既有硬體設備、規劃諸多山林遊程、統籌跨部會的行政量能),箭箭指向山林的「全面開放」的政策核心後,行政院相繼於2020年推出「向海致敬」政策,海洋事務開始從管制、禁止走向開放。

圖/向海致敬記者會,來源:海洋委員會。

即使「向海致敬」,南澳的水域悲劇仍捲起了中央與地方的管理矛盾。

頻仍的水域災難:揭開中央與地方管理矛盾

大南澳地區的海岸風景,隨著蘇花改蘇澳-東澳段通車之後,原先居民才知道的知名景點,如:蘇澳內埤「情人灣」、東澳「粉鳥林」、南澳「神祕沙灘」等,逐步映入了都市上班族的眼,湧入了大批遊客至大南澳海邊觀賞大山大海景緻。隨著活絡的觀光、旅遊滋養下,大南澳海岸線漸漸長出了一個個水域遊憩活動,企圖將紛至沓來的遊客足跡轉換成可見的利益。

圖/南澳神秘沙灘,來源:ETToday新聞雲。

以沙灘、海岸、海洋為營利標的的活動背後,伴隨而來的是高風險與管理失調的問題。在2018年夏季期間,南澳海邊不斷傳出因大浪捲起,致使多人因沒有穿救生衣而不幸捲入海裡的意外事件,後續賠償也導出了業者沒有替遊客投保的責任問題。安全管理失當的沙灘、違規營業的沙灘車業者,再加上地方過去並未嚴格限制水域活動下,即使「開放水域行動聯盟」質疑縣府政策背離「親海」的目的,南澳海灘仍舊在縣府介入下,開始長達兩年的封閉期。

圖/封鎖的南澳海灘,來源:自由新聞網。

在南澳海灘半封鎖的兩年期間,縣府委託成大執行水文調查研究計畫,了解南澳周遭水域情形與相應水文條件下許可的水域活動,擬分時段、分區域管理南澳水域,並以正面表列許可活動。

「向海致敬」:從陸域轉向水域的治理思維

「向海致敬」政策原則如「向山致敬」一樣,朝向開放、透明、服務、教育、責任目標為政策落實的核心,可以見得中央開始解除過去鎖國禁海的管理思維,鼓勵人民「知道海洋」、「接近海洋」以至於「進入海洋」。即使中央朝著水域開放的趨勢前進,在南澳的案例卻因《發展觀光條例》、《水域遊憩活動管理辦法》授予地方政府管理水域的權責,而有著中央、地方不同調的管理矛盾出現。

回首過去台灣面對陸域與水域的規劃思維,由於空間戒嚴的遺緒仍存,以及政府所規劃的標的物差異,使得相對平面的、可直視性的傳統陸域規劃若落實到了垂直的、難以直視性的水域規劃中,便顯得唐突且難以界定。沒有明確疆界、具有空間立體特性的水域,在政府承繼著「向山致敬」後所推出的「向海致敬」政策,以及由海洋委員會整合性管理水域事務下,若仍守著傳統陸域思維、沒有辦法以海洋思維為核心觀看海洋,過去頻仍的水域災害依舊會浮現出政府管理失調的情形。

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