「硫磺」到「泡湯」:未竟的台灣溫泉規劃

撰稿人:趙政諺
審稿人:林志泉

回顧台灣不同時期圍繞著「溫泉」的統治方式,對於不同族群而言,溫泉的利用與想像是截然不同的。清領時期的溫泉,對於統治者而言,溫泉意味著硫磺所產之處,時任政府便可利用硫磺進行彈藥生產與國際貿易;對於清領時期的原住民部落而言,溫泉顯見於鄰近部落口耳相傳的敘事中,作為其文化與生活的運作場域。時軸拉至日治時期,奠基於總督府積極進行的地質調查,日本人開始在台闢建公共浴所、溫泉旅館等,引入了衛生與沐浴習慣,使得台灣溫泉產業開始扎根與萌芽[1]。

隨著中華民國政府接收台灣之後,對於溫泉的想像、利用也越趨多元:因應能源危機而衍生的地熱調查與探勘[2]、因應觀光休閒而衍生的休閒旅遊業。前者使台灣在地熱調查與鑽探上,成功成為全球第14個地熱發電成功的國家,後者則在交通部於1990年推動「溫泉觀光年」後,使溫泉自沐浴、餐飲導向轉型成休閒、娛樂為主,無數家溫泉旅宿業、主打溫泉住宅的建築業、圍繞著溫泉景點而生的餐飲業等,相繼投入年產值上百億的溫泉產業[3]。

經過後續《溫泉法》入法之後,人為開發的溫泉景點逐漸受到都市計畫及總量控管的涉入,因而政府的眼光開始轉向那些未被開發、極具經濟發展價值的溫泉露頭(有溫泉徵兆之處),成為政府盤點地方自然資源後,欲發展地方產業的亮點[4][5]。如:新北市於2020年推出「四大健行溫泉聚落」,主打健行步道結合溫泉景點的遊程規劃[6];由南澳鄉公所向上爭取的「碧侯溫泉」整治與建設,主打提供原住民村落觀光發展機會。

圖/途經在金岳村的碧侯溫泉指標(來源:趙政諺)。

[1]吳美華,2020。《日治時期台灣溫泉建築之研究》。桃園:中原大學建築學系研究所碩士論文。
[2]林錦仁,1990。〈宜蘭清水地熱開發之探討〉。《石油季刊》第36卷第1期,第29-37 頁。
[3]陳柏淳,2015。〈臺灣的溫泉分布與產業發展〉。《臺灣礦業》第67卷第1期,第1-10頁。
[4]根據經濟部水利署的統計,在台灣具有溫泉徵兆之處,以宜蘭縣為數量之最(共計19處),其中又以南澳鄉的數量最多(共計8處)。
[5]監察院,2018。〈我國溫泉開發與管理維護機制探討:專案調查研究報告〉。取用日期:2021年1月25日。
[6]江婉儀,2020。〈新北溫泉季 上網登錄抽溫泉包〉。聯合新聞網,取用日期:2021年1月25日。

部落溫泉開發過程的利益矛盾

碧侯溫泉的整治起因,來自於南澳鄉公所自2007年向中央層級的原住民族委員會(下稱「原委會」)爭取經費,而原委會則於2010年將碧侯溫泉7330萬元的整治經費列於「原住民族地區溫泉永續經營及輔導獎勵中長程五年計畫」,企圖將碧侯溫泉視為帶動周遭原住民族村落發展的契機。然而碧侯溫泉的整治過程可謂一波三折。好不容易於2011年開始動工的碧侯溫泉,卻遭颱風侵台影響,增加了重新整治的工程經費;原訂於2018年年底開始營運,卻在地方意見難以整合的影響下,遲至2021年年初仍未開園營運[7]。

難以整合的地方意見,在於傳統領域中,碧侯溫泉歸屬於碧侯村,而在行政區劃中,碧侯溫泉又歸屬於金岳村,且《原住民基本法》於2017年有了部落會議子法後,「凡在原民保留地內的開發案及經營,均須經過部落會議同意後方可執行」。因此,原先在上任鄉長指定碧侯溫泉屬於「碧侯村」而推行順利的溫泉開發案,在新任鄉長向原民會提報金岳村為關係部落後,致使原先早已達成共識的兩部落,由於新任鄉長向上提報以及原民所未於第一時間解決,而使碧侯溫泉開發延宕至今[8]。

 除了碧侯溫泉工程問題之外,同樣在原委會原住民族溫泉五年期計畫、作為「三大秘湯示範區」之一的新竹清泉溫泉,亦曾面臨著行政區劃凌駕於傳統領域、經營權分配的問題,拖延了預定的工作期程[9]。綜觀整個五年期計畫,投入3億餘元的經費,多數案件至今執行進度未如預期[10]。

圖/整治後、未經開放的碧侯溫泉(來源:翁正杉)。

[7] Kumu‧Yawei、Pahaw,2014。〈南澳碧候溫泉區 缺經費年底難完工〉。財團法人原住民族文化事業基金會,取用日期:2021年1月27日。
[8]翁正衫,2020。〈碧候溫泉遲遲無法營運 碧候、金岳兩村爭議是關鍵〉。宜蘭新聞網,取用日期:2021年1月27日。
[9]臺灣原住民族資訊資源網,2018。〈清泉溫泉6月重新開業 民籲以傳領思考〉。取用日期:2021年1月28日。
[10]原住民族委員會,2019。〈原住民族綜合發展基金108 年度預算評估報告〉。取用日期:2021年2月2日。

以「溫泉帶動地方經濟」的規劃思維出了什麼問題?

台灣的溫泉發展史自貿易開發的角度開始,逐漸映入了公共衛生、能源發展、休閒娛樂的視角,發展出多元化的溫泉產業面向。然而晚近蓬勃發展的溫泉產業,逐步浮現出國土保育、環境汙染、能源枯竭的問題,而使得《溫泉法》於2003年入法進行管制。即使《溫泉法》進場管制人為過度發展的溫泉產業,晚近卻因天然災害而有諸多溫泉區域遭遇破壞性的自然反撲(如:知本溫泉、廬山溫泉、紅葉溫泉、寶來溫泉等等)。

相對於原初就已發展的溫泉特定區,部落溫泉的開發與管理是晚近才十餘年才納入政府的觀光規劃視角,並因此設置「原住民族溫泉產業推動辦公室」,推動幾項施政方針:技術輔導團、人才培訓、整合圖資與平台、建置行銷與推廣平台、實施輔導與推動策略等。然而其不同於一般溫泉的發展,部落溫泉牽涉到近年原住民族傳統領域與行政區劃重疊的拉扯問題,如同碧侯溫泉的案例,開發過程逐漸浮出了部落、政府之間的矛盾立場。

雖然《溫泉法》實施上路後,緩解溫泉產業的飛速成長所造成的環境問題,但仍有些具爭議的溫泉開發案持續進行著。綜觀整體溫泉的發展軌跡,依舊顯現著行政部門於規劃過程「先重視經濟發展」的盲點,忽略了經濟之外、其他同樣重要的因素,若不拋棄經濟思維進行溫泉規劃,同樣的環境問題與利益矛盾仍會不斷發生。

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