南澳部落事務公共論壇:部落會議面面觀

撰稿人:林思皓
審稿人:林志泉

《原住民基本法》(以下簡稱《原基法》)第 2-1 條明訂:「為促進原住民族部落健全自主發展,部落應設部落會議。」此外,第 21 條也規定,從事特定行為(如土地開發、資源利用、生態保育及學術研究等),應諮商並取得原住民族或部落同意或參與。

故原民會也基於此制定《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》(以下簡稱《諮商辦法》),特定開發行為需經部落同意後行之(這些行為被稱為「同意事項」)。

然而,《原基法》及《諮商辦法》中有關「部落會議」的法條,在實際運作面上仍遇到了許多問題。因此,在 12 月 18 日的「南澳部落事務公共論壇」中,特別邀請了長期關注此議題的前澳花國小教導主任哈勇.諾幹,以及法律扶助基金會謝孟羽、林秉嶔律師跟大家分享部落會議目前遇到的問題,並希望族人能善用部落會議作為向國家、資本對抗的武器。

部落會議決議同意事項的「外力干預」與「內部矛盾」

在《原基法》及《諮商辦法》訂定過程與現行法規中,許多部落以外的勢力會影響部落會議決議同意事項的運作。首先,《原基法》第 21 條中將諮商同意範圍縮限在「公有土地」中,因此若廠商在「私有土地」中開發,即便開發範圍在原住民保留地或傳統領域,也不須經過部落同意。哈勇.諾幹表示,部落族人都知道在自己家中養雞養豬會影響周遭鄰居,所以都會盡量避免養在別人家附近,但法律卻讓這些開發商卻可以忽略這些外部成本。

再者,原民會對部落會議制度的影響也很大。第一,諮商辦法中的部落會議僅能以原民會「核定部落」為單位召開,但哈勇.諾幹指出,由於南澳泰雅族人曾被集體遷村,許多村莊是由不同部落組合而成,便可能使一個村莊有多個核定部落,在公共議題的討論上則會與現行行政區劃產生衝突;第二,原民會對法規解釋的權力,使知本光電案敞開「委託投票」的大門,影響最終投票結果。最後,當地方治理機構對部落會議的決議不滿時,也可能會以消極的態度處理行政程序。

除了上述的外力干預外,制度內的矛盾也使部落會議窒礙難行。首先,由於部落會議多為需要被同意的開發單位申請召開,議事主導權時常因此落入開發單位手上;再者,《諮商辦法》第 15 條規定部落需在收受同意事項之通知兩個月內召開會議,若未召開則可由公所代為召集,使部落必須在短時間內做決定,否則主導權又落入他人手中;此外,票票平等的投票機制反而「受開發影響程度不同的關係部落,擁有相同的決定權;最後,《諮商辦法》並未限制諮商同意次數,使開發商得以不斷申請召開部落會議,消耗部落的動員能量。

《諮商辦法》的四大原則

謝孟羽認為,雖然《諮商辦法》的制定讓部落族人時常必須迅速地在「同意」與「不同意」中做抉擇,甚至使部落因此分裂,但部落族人只要掌握《諮商辦法》的四大原則:「事前」、「自由」、「知情」、「同意」,就能有效對抗上述的內部矛盾。

「很多企業會說:先通過,之後再討論。」謝孟羽建議族人不要相信開發商這樣的說法,所有資訊都應該在決議前公開;同時,盡量確保過程中沒有威脅利誘,所有人都能在絕對自由的情況下做決定;再者,資訊必須透明揭露以讓每一位族人知情;最後,同意必須是在充分討論與談判過後所做的理性選擇,且能夠參與開發過程的監督。

哈勇.諾幹也以南澳澳花德卡倫部落會議的運作為例,說明族人如何利用部落會議奪回部落的主導權。首先,每次部落會議前都會召開「族長會議」,一方面確認議程,另一方面也主動發文召開部落會議,得以主導議事進行;另外,決議過程也非黑白二元對立,而是透過討論溝通,達成有期限、分項的同意,必要時甚至要通過周邊地主的同意等。

「知本光電案」裁決的啟示

今(2020)年 12 月初,台北高等行政法院裁定通過由台東卡大地布部落申請「台東知本光電專區開發案停止執行(註一)」一案,為「部落會議」相關爭議立下一個重要的判例指標。

林秉嶔指出,這個裁定首先肯認上述謝孟羽指出的四大原則。裁定新聞稿中道:「原基法第 21 條諮商同意權應以『自由、事先和被告知同意』為原則,事後補行部落諮商同意程序,已難謂周全。」因此,若違反此一原則,即便程序合法也不具正當性。

再者,《諮商辦法》第 15 條規定,部落若逾二個月未召集部落會議時,申請人得申請關係部落所在地之鄉(鎮、市、區)公所代行召集。然而,此次裁定卻也確認「代行召集」的正當性,「卡大地布部落已於 107 年 2 月 11 日部落會議決議不同意系爭開發案的情況下,臺東市公所仍代行召集部落會議,已減損部落自治團體對族人的領導與政治參與功能,並使部落族人陷於分裂。」

因此,若部落已曾否決某一特定案件時,公所便不得代行召集部落會議議決此案,否則是侵害部落權益、減損部落自主性的行為。

「『部落會議』是中華民國政府給原住民的武器。」三位講者期待部落族人能以「部落會議」捍衛自己的權利,並化被動為主動,積極參與在公共議題的討論,奪回他們的主導權。

註一:有關「台東知本光電開發案」的始末可參考上下游〈被光電撕裂的部落〉兩篇。有關此案的裁定可參考台北高等行政法院新聞稿